Reforma Tributária: há espaço para adiar o cronograma ou mudar as regras antes de 2027?

1. Contexto: uma reforma em plena implantação

A Reforma Tributária sobre o consumo chega ao final de 2026 em um momento decisivo. O ano de testes da CBS e do IBS se encerra, e 2027 marca a virada federal: pelo art. 126 do ADCT, incluído pela Emenda Constitucional nº 132/2023, passam a ser cobrados a CBS e o Imposto Seletivo (IS), são extintos o PIS e a Cofins, e as alíquotas do IPI são reduzidas a zero, ressalvados os produtos com industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus. Pelo art. 127 do ADCT, o IBS será cobrado em 2027 e 2028 à alíquota de 0,05% estadual e 0,05% municipal, com redução de 0,1 ponto percentual na alíquota da CBS.

Diante das definições ainda pendentes, cresce no mercado a pergunta se o cronograma da reforma será mantido, prorrogado ou revisto antes do fim de 2026.

Este artigo analisa, sob a ótica jurídica e operacional, o que pode ser alterado, por qual instrumento normativo, em que prazo e com quais reflexos.

2. As pendências que alimentam o debate

A menos de três meses do início da cobrança, remanescem definições relevantes:

• Alíquota de referência da CBS. O art. 349, § 1º, da LC 214/2025 prevê, como regra, o envio dos cálculos pelo TCU até 15 de setembro e a fixação pelo Senado Federal, por resolução, até 31 de outubro do ano anterior ao de vigência. Para o primeiro ciclo, aplicam-se prazos especiais: cálculo do TCU até 30 de outubro e fixação pelo Senado até 15 de dezembro de 2026.
• Imposto Seletivo. As alíquotas, reservadas à lei ordinária (art. 153, § 6º, VI, da CF; art. 422 da LC 214/2025), ainda não foram publicadas. Para permitir a cobrança em 1º de janeiro de 2027, a norma deveria ter sido publicada até 2 de outubro de 2026, em razão da anterioridade nonagesimal (art. 150, III, “c”, da CF). Esse prazo se esgotou, de modo que a cobrança em 1º de janeiro deixou de ser juridicamente possível. Os CST e cClassTrib do IS também não foram divulgados, informações imprescindíveis para a emissão do documento fiscal.
• IPI. A redução a zero, com a ressalva da Zona Franca de Manaus, depende da definição, em lei complementar, dos critérios para os produtos com industrialização incentivada (art. 126, III, “a”, do ADCT).
• Split payment. O recolhimento na liquidação financeira (arts. 31 a 35 da LC 214/2025) não estará disponível em sua forma plena em janeiro de 2027. A implantação tende a ser gradual, com o Recolhimento pelo Adquirente – RAD (art. 36) como alternativa.
• Obrigações acessórias. Sucessivos ajustes infralegais, como o Decreto nº 13.075/2026, que trata do chamado “CNPJ Técnico”, adiaram exigências específicas, mas mantiveram o calendário geral da CBS.
• iniciativa de 1/3 dos membros da Câmara ou do Senado, do Presidente da República ou de mais da metade das Assembleias Legislativas (art. 60, I a III, da CF);
• aprovação em dois turnos em cada Casa, por 3/5 dos votos (art. 60, § 2º), e promulgação pelas Mesas da Câmara e do Senado, sem sanção ou veto (art. 60, § 3º);
• observância das limitações circunstanciais, como intervenção federal, estado de defesa ou de sítio (art. 60, § 1º), e vedação de reapresentar, na mesma sessão legislativa, proposta rejeitada ou havida por prejudicada (art. 60, § 5º).
• alterar prazos e procedimentos de cálculo da alíquota de referência (art. 349 da LC 214/2025);
• reescalonar a obrigatoriedade do split payment e ampliar mecanismos alternativos, como o RAD;
• revisar regimes diferenciados, específicos e listas de redução, nos limites constitucionais;
• ajustar penalidades e instituir períodos de transição sem multa por descumprimento de obrigações acessórias;
• disciplinar datas de início dentro do ano fixado pela Constituição (item 3.4). Este último item pode ser viável e será analisado na sequência deste texto.
• Medida provisória não serve para deslocar a CBS (art. 62, § 1º, III, da CF). Para o IS, a MP alcança apenas as alíquotas, matéria de lei ordinária, e não fato gerador, contribuinte ou base de cálculo.
• Decreto também não serve. Os adiamentos infralegais trataram apenas de obrigações acessórias e mantiveram o calendário da CBS.
• Anterioridade. O adiamento em si beneficia o contribuinte e não depende da observância do princípio da anterioridade. Porém, a data única escolhida não poderá anteceder o fim da noventena da norma que fixar as alíquotas do IS, que se submete integralmente ao art. 150, III, “b” e “c”, da CF.
• Segurança jurídica e custo de conformidade: empresas investiram em ERPs, cadastros e DF-e com base no calendário vigente; mudanças tardias geram retrabalho e convivência prolongada de dois sistemas.
• Alíquota de referência: mudanças no IS ou nos regimes diferenciados afetam diretamente a calibragem da CBS, já que os dois tributos funcionam como vasos comunicantes (art. 130 do ADCT).
• Contratos e preços: se o prazo do Senado ultrapassar 22 de dezembro, aplicam-se provisoriamente as alíquotas calculadas pelo TCU, e a alíquota fixada depois vigora a partir do segundo mês subsequente (art. 349, § 2º, da LC 214/2025). 2027 pode, portanto, ter mais de um percentual, o que torna essenciais as cláusulas de reequilíbrio e a parametrização por vigência.
• Fluxo de caixa: a implantação gradual do split payment preserva por mais tempo a lógica atual de recolhimento, mas posterga o ressarcimento mais ágil de créditos.
• Pacto federativo: a transição do ICMS e do ISS, a distribuição do IBS e os fundos de compensação envolvem Estados e Municípios, o que torna qualquer mudança estrutural mais lenta e negociada.
• Contencioso: alterações feitas às pressas, sobretudo em temas de anterioridade, reserva de lei complementar e interpretação do art. 126 do ADCT, ampliam o risco de judicialização.

Essas flexibilizações mostram que o cronograma operacional já vem sendo ajustado. Mas flexibilizar procedimentos não se confunde com adiar a reforma, e essa distinção é o centro jurídico da discussão.

3. Onde está cada regra e como alterá-la

A arquitetura da reforma se distribui em camadas normativas, cada uma com rito próprio de alteração:

3.1. Adiar a reforma em si exige PEC

Os marcos estruturais da transição estão no ADCT e não podem ser afastados por lei complementar. Adiar para 2028 ou depois a cobrança da CBS e a extinção do PIS e da Cofins exigiria emenda constitucional, com:

O fator decisivo é o calendário. Como a PEC não passa por sanção, sua aprovação depende exclusivamente do Congresso Nacional. Uma PEC que adiasse a transição antes de 1º de janeiro de 2027 dependeria do Congresso atual, na sessão legislativa que se encerra em 22 de dezembro (art. 57 da CF), e de amplo consenso para reunir o quórum qualificado em dois turnos nas duas Casas em pouco mais de dois meses.

3.2. O que a lei complementar alcança

Pela via da lei complementar, de quórum menor, é possível em tese:

Dois limites devem ser observados. A medida provisória não pode tratar de matéria reservada a lei complementar (art. 62, § 1º, III, da CF). E as alterações que instituam ou majorem tributo seguem sujeitas às anterioridades anual e nonagesimal (art. 150, III, “b” e “c”, da CF), salvo as exceções constitucionais, como a do art. 130, § 1º, do ADCT para as alíquotas de referência de IBS e CBS.

3.3. Na prática, a via infralegal é a mais rápida

Grande parte das prorrogações observadas até aqui ocorreu por atos infralegais: decretos, atos conjuntos, notas técnicas e cronogramas de leiaute. Essa via é ágil, mas tem limite claro: não pode dispensar tributo previsto em lei nem alterar seus elementos essenciais. Pode apenas modular forma, prazos e gradualidade das obrigações acessórias.

3.4. Adiar a CBS e o IS para uma data dentro de 2027, por lei complementar

O que diz a Constituição. O art. 126 do ADCT determina que, “a partir de 2027”, serão cobrados a CBS (art. 195, V, da CF) e o IS (art. 153, VIII, da CF). O texto fixa o ano, não o dia. A data de 1º de janeiro decorre da LC 214/2025, e não da Constituição. Por isso, a cobrança do IS em data posterior a 1º de janeiro não ofende o art. 126, e a CBS, prevista no mesmo inciso, comporta o mesmo raciocínio.

Qual o veículo adequado. A lei ordinária basta para fixar alíquotas da CBS (art. 195, § 15, da CF) e do IS (art. 153, § 6º, VI, da CF), mas não para deslocar a data de início, matéria reservada à lei complementar (art. 195, V, da CF).

O IS já tende a começar depois de 1º de janeiro. Esgotado em 2 de outubro o prazo da noventena, a cobrança do IS em 2027 dependerá de a norma de alíquotas ser publicada ainda em 2026 e de decorrerem 90 dias de sua publicação. Se o veículo for medida provisória, ela precisará ser convertida em lei até 31 de dezembro de 2026, pois o art. 62, § 2º, da CF não excepciona o IS; sem conversão, a cobrança fica para 2028. A CBS, por sua vez, segue prevista para 1º de janeiro. Surge, assim, um descompasso entre dois tributos que o art. 126 trata em conjunto. Como o IS integra a base de cálculo da CBS e do IBS (art. 153, § 6º, IV, da CF) e o art. 130 do ADCT exige que a arrecadação da União com CBS e IS reponha a receita dos tributos substituídos, a alíquota de referência da CBS vem sendo calibrada sem um de seus componentes.

Por que a lei complementar basta. Se a Constituição não fixa o dia, a data de início está em regras transitórias da LC 214/2025, alteráveis por nova lei complementar aprovada por maioria absoluta. A hipótese aqui examinada é a fixação de uma data única de início, ainda em 2027, para a CBS e o IS. Observam-se os seguintes limites formais:

O ponto crítico: os tributos substituídos. O adiamento só se sustenta se os tributos substituídos continuarem a ser cobrados até a mesma data:

A lei complementar precisaria adotar a interpretação de que a expressão “a partir de 2027” comporta uma única data de virada dentro do ano para quatro eventos simultâneos: início da CBS, início do IS, extinção do PIS e da Cofins e redução a zero do IPI. A tese é defensável, mas está sujeita a questionamento judicial, sob o argumento de que a CBS já foi instituída pela LC 214/2025 e de que o PIS e a Cofins estariam extintos desde 1º de janeiro. Somente uma PEC eliminaria integralmente esse risco.

E o IBS? O IBS a 0,1% pode permanecer em 1º de janeiro, nos termos do art. 127 do ADCT e do art. 344 da LC 214/2025, sem necessidade de nova negociação com Estados, Municípios e CGIBS. A redução de 0,1 ponto percentual da CBS, prevista no parágrafo único do art. 127 do ADCT, continuaria aplicável a partir do momento em que a CBS passasse a ser cobrada. A lei complementar precisaria esclarecer se o IBS seria efetivamente recolhido no intervalo ou se permaneceria dispensado.

Ajustes que a lei complementar teria de prever:

1. Alíquota de referência da CBS. A metodologia dos arts. 349 e seguintes da LC 214/2025 precisaria considerar a cobrança de PIS, Cofins e IPI em parte de 2027. A exigência de fixação no ano anterior (art. 130, § 1º, do ADCT e art. 349, § 1º, da LC 214/2025) continuaria atendida. Como vantagem, a definição prévia das alíquotas do IS permitiria calibrar a CBS com todos os seus componentes.
2. Regras transitórias ligadas a 31/12/2026, como saldos credores de PIS e Cofins, devoluções de vendas realizadas no regime anterior e retenções na fonte.
3. Dois regimes no mesmo exercício: corte de apuração no curso do ano, convivência entre a EFD-Contribuições e a nova apuração, e parametrização de sistemas por vigência.
4. Uma única transição nos DF-e. Mesmo sem adiar a CBS, o IS já obriga os documentos fiscais a tratar um período inicial de 2027 sem sua incidência. Unificar as datas reduziria o problema a uma única virada.

Prazo. A lei complementar teria de ser publicada antes de 1º de janeiro de 2027, o que exige aprovação pelo Congresso atual antes do encerramento da sessão legislativa em 22 de dezembro (art. 57 da CF), além da sanção. Publicada após a virada, a CBS já estaria em cobrança, e suspendê-la retroativamente esbarraria na irretroatividade (art. 150, III, “a”, da CF) e no tratamento de fatos geradores já ocorridos.

4. Cenários possíveis

As hipóteses a seguir dependem essencialmente do instrumento normativo adotado e do prazo disponível para sua aprovação.

Em qualquer cenário, permanecem os mecanismos de revisão previstos no próprio modelo, como as avaliações periódicas e os limites para a alíquota de referência. Eles tendem a ser o canal institucional para ajustes, em vez de rupturas.

5. Possíveis reflexos de prorrogações ou mudanças de regra

• Segurança jurídica e custo de conformidade: empresas investiram em ERPs, cadastros e DF-e com base no calendário vigente; mudanças tardias geram retrabalho e convivência prolongada de dois sistemas.
• Alíquota de referência: mudanças no IS ou nos regimes diferenciados afetam diretamente a calibragem da CBS, já que os dois tributos funcionam como vasos comunicantes (art. 130 do ADCT).
• Contratos e preços: se o prazo do Senado ultrapassar 22 de dezembro, aplicam-se provisoriamente as alíquotas calculadas pelo TCU, e a alíquota fixada depois vigora a partir do segundo mês subsequente (art. 349, § 2º, da LC 214/2025). 2027 pode, portanto, ter mais de um percentual, o que torna essenciais as cláusulas de reequilíbrio e a parametrização por vigência.
• Fluxo de caixa: a implantação gradual do split payment preserva por mais tempo a lógica atual de recolhimento, mas posterga o ressarcimento mais ágil de créditos.
• Pacto federativo: a transição do ICMS e do ISS, a distribuição do IBS e os fundos de compensação envolvem Estados e Municípios, o que torna qualquer mudança estrutural mais lenta e negociada.
• Contencioso: alterações feitas às pressas, sobretudo em temas de anterioridade, reserva de lei complementar e interpretação do art. 126 do ADCT, ampliam o risco de judicialização.

6. Conclusão: planejar com base na regra vigente

Prorrogar a Reforma Tributária em seus marcos estruturais exige emenda constitucional, algo dificilmente realizável antes de 2027 pelo rito, pelo quórum qualificado e pelo calendário legislativo. Já a fixação de uma data única de início, ainda em 2027, para a CBS e o IS é juridicamente viável por lei complementar, desde que a mesma norma mantenha PIS, Cofins e IPI até essa data e ajuste a metodologia da alíquota de referência. Os riscos remanescentes são interpretativos e, sobretudo, de prazo.

Para as empresas, a recomendação é a mesma em qualquer cenário: planejar com base na legislação vigente, manter sistemas parametrizados por vigência, simular cenários de alíquota e de data de início e acompanhar de perto o TCU e o Senado (alíquota da CBS), o Congresso Nacional (alíquotas do IS e eventuais alterações na LC 214/2025) e os atos do CGIBS e da Receita Federal. Na transição tributária, a prudência recomenda tratar a prorrogação como hipótese a monitorar, nunca como premissa de planejamento.

 Karen Semeone é advogada tributarista, especialista em tributos indiretos, escritora, palestrante, professora de pós-graduação e Senior Tax Manager na Systax. 

 *Os artigos assinados por parceiros da Live University refletem exclusivamente a opinião de seus autores e não representam necessariamente o posicionamento oficial da Live University, suas escolas ou empresas parceiras. Informações sobre legislação e reforma tributária contidas no texto não substituem o aconselhamento jurídico ou contábil especializado.