A extinção dos benefícios fiscais no Brasil: da guerra fiscal à transição para a Reforma Tributária
* Por Cleciane Severo
A evolução recente do sistema tributário brasileiro evidencia um movimento consistente em direção à limitação e à eliminação dos benefícios fiscais. Esse processo não se inicia com a Reforma Tributária, mas encontra nela sua consolidação. A comparação entre a Lei Complementar nº 160/2017 e a Lei Complementar nº 214/2025 permite compreender essa trajetória de forma estruturada.
1. O ponto de partida: a convalidação da guerra fiscal
A Lei Complementar nº 160/2017 foi publicada em um contexto de intensa insegurança jurídica decorrente da guerra fiscal do ICMS. Benefícios concedidos sem aprovação unânime no Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz eram frequentemente questionados, gerando riscos relevantes para contribuintes e Estados.
Como resposta, a norma:
· convalidou os benefícios existentes;
· permitiu sua reinstituição, conforme o Convênio ICMS nº 190/2017;
· exigiu registro e transparência desses incentivos.
Mais do que regularizar o passado, a legislação introduziu um elemento estrutural relevante: a limitação temporal dos benefícios fiscais.
2. A introdução da lógica de “extinção programada”
O Convênio ICMS nº 190/2017, que regulamenta as disposições da LC 160/2017, determina prazos máximos de fruição dos benefícios, que podem chegar até 31 de dezembro de 2032, conforme o setor econômico.
Esse modelo apresenta características específicas:
· os benefícios permanecem íntegros durante sua vigência;
· não há redução gradual obrigatória;
· há uma data certa para sua extinção.
Trata-se de um regime de transição baseado em uma lógica de “sunset”, que preserva investimentos realizados, mas impede a perpetuação dos incentivos.
3. A mudança de paradigma com a Reforma Tributária
A Lei Complementar nº 214/2025, no contexto da Reforma Tributária, altera profundamente essa lógica.
Com a substituição do ICMS e do ISS pelo IBS, o sistema abandona a utilização de benefícios fiscais como instrumento de política concorrencial entre entes federativos.
Nesse novo cenário:
· os benefícios não são apenas limitados no tempo;
· eles são progressivamente esvaziados;
· sua extinção ocorre como consequência da própria substituição do sistema tributário.
4. Da extinção por prazo à desidratação progressiva
A principal diferença entre os dois regimes está na forma de eliminação dos incentivos:
LC 160/2017
· modelo: extinção por prazo;
· dinâmica: manutenção integral até o término;
· lógica: estabilidade e segurança jurídica.
LC 214/2025
· modelo: redução gradual;
· dinâmica: diminuição progressiva a partir de 2029, acompanhando a redução dos tributos substituídos;
· lógica: transição estrutural do sistema.
Assim, enquanto o regime anterior adota uma abordagem de “tudo ou nada no tempo”, a Reforma Tributária implementa uma verdadeira “desidratação contínua” dos benefícios.
5. Finalidade econômica: passado vs. futuro
A diferença entre os regimes também se manifesta em seus objetivos:
· LC 160/2017: foco na regularização do passado e na mitigação de conflitos federativos;
· LC 214/2025: foco na construção de um sistema mais neutro, simples e eficiente.
A Reforma não apenas encerra benefícios, mas redefine o papel da tributação no ambiente econômico.
6. A transição e os mecanismos de compensação
Outro ponto de distinção relevante está no tratamento dos impactos econômicos:
· o regime da LC 160/2017 não estruturou mecanismos nacionais de compensação;
· a LC 214/2025 prevê instrumentos como fundos de compensação e desenvolvimento regional, destinados a mitigar perdas de arrecadação e reduzir assimetrias federativas.
Esse aspecto evidencia maior sofisticação institucional na condução da transição.
7. Conclusão: uma linha evolutiva do sistema tributário
A análise conjunta dos dois regimes revela uma trajetória clara:
· a LC 160/2017 introduz a ideia de que benefícios fiscais devem ter fim;
· a LC 214/2025 transforma essa diretriz em política estrutural.
Em síntese, o que antes era uma solução voltada à estabilização do passado torna-se, com a Reforma Tributária, um projeto de reorganização do futuro. A extinção dos benefícios fiscais deixa de ser um episódio e passa a integrar o próprio desenho do sistema tributário brasileiro, como elemento estruturante de um modelo orientado à neutralidade e à eficiência econômica.
* Cleciane Severo é bacharel em direito e integra o time de Conteúdo da Systax.
Referências:
LEI COMPLEMENTAR Nº 160, DE 7 DE AGOSTO DE 2017. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp160.htm
CONVÊNIO ICMS 190/17, DE 15 DE DEZEMBRO DE 2017. Disponível em: https://www.confaz.fazenda.gov.br/legislacao/convenios/2017/CV190_17
LEI COMPLEMENTAR Nº 214, DE 16 DE JANEIRO DE 2025. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm