Inclusão do IBS e da CBS na Base de Cálculo do ICMS: controvérsia jurídica, impactos práticos e o papel do PLP nº 16/2025

* Por Ivandir Moreira

I. Contexto e origem da controvérsia

A complexidade do sistema tributário brasileiro se manifesta em diversas frentes, desde a intensa produção normativa até os embates interpretativos que surgem sempre que a legislação deixa margem para dúvidas quanto à correta formação da base de cálculo dos tributos.

Um dos temas que mais tem despertado atenção durante a implementação da Reforma Tributária do Consumo refere-se à possibilidade de inclusão do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) na base de cálculo do ICMS. Trata-se de discussão que possui elevado potencial de judicialização e que motivou a apresentação do Projeto de Lei Complementar nº 16/2025, atualmente em tramitação no Congresso Nacional.

A relevância do tema decorre não apenas dos possíveis impactos financeiros para os contribuintes, mas também da necessidade de adaptação dos sistemas fiscais e dos motores de cálculo utilizados pelas empresas durante o período de transição para o novo modelo tributário.

II. O tratamento constitucional da matéria

Antes de adentrar no mérito da controvérsia, é importante destacar que a Emenda Constitucional nº 132/2023, ao instituir os pilares da Reforma Tributária do Consumo, estabeleceu expressamente que o IBS não integra sua própria base de cálculo nem a base de cálculo do Imposto Seletivo, da CBS, do PIS e da Cofins.

De forma semelhante, o texto constitucional também determinou que a CBS não compõe sua própria base de cálculo, consolidando o modelo de tributação por fora adotado pelo novo sistema.

Posteriormente, a Lei Complementar nº 214/2025 reproduziu essas disposições constitucionais, reforçando a sistemática de não cumulatividade, transparência e segregação dos tributos incidentes sobre o consumo.

Entretanto, o constituinte reformador não adotou tratamento semelhante em relação ao ICMS, ao ISS e ao IPI. Essa ausência de previsão expressa passou a alimentar interpretações divergentes acerca da possibilidade de os novos tributos integrarem a base de cálculo dos tributos atualmente vigentes durante o período de transição.

Vale recordar que a versão original da PEC nº 45/2019 continha dispositivo que afastava expressamente a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS e do ISS. Contudo, essa previsão foi retirada durante a tramitação legislativa, circunstância que vem sendo utilizada por parte da doutrina e das administrações tributárias como indicativo de que a supressão decorreu de uma escolha deliberada do constituinte reformador.

III. Primeira corrente: inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS

A primeira corrente defende que, diante da inexistência de vedação constitucional ou legal expressa, deve prevalecer a regra geral prevista no artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996.

Segundo essa interpretação, integram a base de cálculo do ICMS todos os valores que compõem a operação, inclusive tributos, encargos e demais importâncias cobradas do adquirente.

Sob essa ótica, o IBS e a CBS passariam a compor a base de cálculo do ICMS na medida em que integrem o valor total da operação econômica, especialmente a partir da fase efetiva de transição dos novos tributos.

Esse entendimento foi adotado, entre outros exemplos, pela Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo e pela Secretaria da Fazenda de Pernambuco, que manifestaram posicionamentos favoráveis à inclusão dos novos tributos na base de cálculo do ICMS em consultas tributárias emitidas ao longo de 2025.

A principal justificativa apresentada por essa corrente está associada à preservação do modelo tradicional de cálculo do ICMS e à inexistência de norma expressa determinando tratamento diverso.

IV. Segunda corrente: exclusão do IBS e da CBS da base do ICMS

Em sentido oposto, a segunda corrente sustenta que a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS contraria os princípios que orientam o modelo do IVA Dual instituído pela Emenda Constitucional nº 132/2023.

Os defensores dessa interpretação argumentam que a incidência de um tributo sobre outro compromete a transparência da carga tributária e enfraquece a lógica da tributação por fora, característica central da nova sistemática.

Além disso, sustenta-se que a ampliação da base de cálculo por mera interpretação administrativa afrontaria o princípio da legalidade tributária, uma vez que eventual majoração indireta da carga tributária exigiria previsão legal clara e específica.

Outro argumento frequentemente utilizado remete à discussão conceitualmente semelhante à que originou a chamada "Tese do Século", na qual o Supremo Tribunal Federal concluiu que o ICMS não integra a base de cálculo do PIS e da Cofins por não representar receita própria do contribuinte.

Essa linha interpretativa foi acolhida pela Secretaria de Economia do Distrito Federal em manifestação administrativa editada em 2025, reforçando a divergência atualmente existente entre os fiscos estaduais.

V. O papel do PLP nº 16/2025

A divergência entre os entendimentos administrativos e doutrinários acabou impulsionando iniciativas legislativas voltadas à eliminação da controvérsia.

Nesse contexto surge o Projeto de Lei Complementar nº 16/2025, cujo objetivo principal é excluir expressamente o IBS e a CBS da base de cálculo do ICMS, do ISS e do IPI.

Para alcançar esse resultado, o projeto propõe alterações na Lei Complementar nº 87/1996 e na Lei Complementar nº 214/2025, incorporando dispositivos que reafirmam a lógica da tributação por fora e afastam qualquer possibilidade de incidência indireta entre os tributos envolvidos.

A justificativa apresentada pelos autores fundamenta-se em princípios como neutralidade tributária, transparência fiscal, uniformidade nacional e coerência com o desenho constitucional do IVA Dual.

Caso aprovado, o PLP nº 16/2025 tende a reduzir significativamente a insegurança jurídica atualmente existente e a evitar uma nova onda de litígios envolvendo a formação da base de cálculo dos tributos durante o período de transição.

Entretanto, enquanto não houver deliberação definitiva sobre a proposta, permanece aberta a discussão acerca do tratamento que deverá prevalecer.

Quadro-resumo: situação atual da controvérsia

VI. Impactos práticos para contribuintes e sistemas

Os impactos dessa discussão vão muito além do campo jurídico.

Sob a perspectiva econômica, a manutenção da interpretação favorável à inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS poderá resultar em aumento efetivo da carga tributária suportada pelos contribuintes, decorrente da ampliação artificial da base de incidência do imposto estadual.

Do ponto de vista operacional, as empresas precisarão adequar seus motores de cálculo, parametrizações fiscais, ERP, documentos fiscais eletrônicos e totalizadores para contemplar diferentes cenários de tributação.

A situação torna-se ainda mais complexa diante da possibilidade de coexistirem entendimentos distintos entre as unidades federativas, exigindo flexibilidade tecnológica para suportar regras específicas por Estado e por tipo de operação.

No plano jurídico, por sua vez, a ausência de definição legislativa clara contribui para o aumento do risco de autuações, discussões administrativas e demandas judiciais, especialmente em um país que historicamente acumula elevado volume de litígios tributários.

VII. Considerações finais

A discussão acerca da inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS está longe de representar mera questão técnica.

Na prática, trata-se de um tema capaz de influenciar diretamente a carga tributária das empresas, os processos de conformidade fiscal e o próprio sucesso da implementação do novo modelo de tributação do consumo.

A aprovação do PLP nº 16/2025 contribuiria para pacificar a controvérsia e promover maior alinhamento entre a legislação infraconstitucional e os princípios que fundamentam a Reforma Tributária do Consumo.

Enquanto essa definição não ocorre, contudo, permanece um cenário de incerteza jurídica.

Nesse contexto, contribuintes, áreas fiscais, jurídicas e de tecnologia devem acompanhar atentamente a evolução legislativa, os posicionamentos fazendários e os precedentes administrativos que venham a surgir nos próximos anos.

A adoção de soluções de Tax Engine assume papel estratégico nesse cenário. A capacidade de parametrizar regras de cálculo, atualizar totalizadores e adequar composições de base de cálculo conforme a legislação vigente e os entendimentos aplicáveis permite que as empresas mantenham elevados níveis de conformidade e reduzam riscos operacionais.

Mais do que automatizar rotinas fiscais, essas soluções contribuem para ampliar a previsibilidade, a governança tributária e a segurança jurídica durante um dos mais complexos períodos de transição do sistema tributário brasileiro.

* Ivandir Moreira é Advogado Tributarista, Especialista em Direito Tributário e Consultor Sênior na Systax.