Fundo de Combate à Pobreza na Reforma Tributária: o que muda e qual sua relação com o Imposto Seletivo

* Por Cleciane Severo
O Fundo de Combate à Pobreza (FCP) ocupa há anos um espaço peculiar no sistema tributário brasileiro. Embora tenha sido criado com finalidade social, voltado ao financiamento de políticas públicas de combate à pobreza, sua aplicação prática foi além disso. Com o tempo, o fundo deixou de ser apenas um mecanismo de financiamento e passou a funcionar também como instrumento de arrecadação sobre o consumo.

Essa dupla função ajuda a explicar por que o FCP se tornou um ponto tão relevante dentro da Reforma Tributária. Ao mesmo tempo em que financiava políticas públicas, ele também servia para elevar a carga sobre determinados bens e serviços. A Reforma não elimina esse fundo, mas muda de forma significativa a maneira como ele se sustenta e o papel que passa a desempenhar no novo sistema.

Para compreender essa mudança, é preciso olhar para três momentos: sua origem, sua função no modelo atual e a forma como ele foi reorganizado pela Reforma.

A origem do Fundo de Combate à Pobreza

O Fundo de Combate à Pobreza foi criado pela Emenda Constitucional nº 31/2000, autorizando a criação de fundos estaduais e distrital destinados ao financiamento de ações voltadas à redução da pobreza.

Na sequência, a Lei Complementar nº 111/2001 regulamentou esse modelo e estabeleceu as bases para sua implementação. A proposta era permitir que Estados e Distrito Federal destinassem recursos a programas sociais, especialmente voltados à melhoria das condições de vida da população de baixa renda.

Desde a origem, no entanto, o desenho já revelava uma característica importante: o financiamento do fundo estaria ligado, em boa medida, à tributação sobre o consumo. Embora a finalidade fosse social, sua sustentação prática já nascia conectada à arrecadação tributária.

Esse modelo, inicialmente, tinha prazo para terminar. A própria LC 111/2001 foi concebida em caráter temporário, com vigência projetada até 2010. Essa limitação, porém, foi afastada pela Emenda Constitucional nº 67/2010, que prorrogou o fundo por prazo indeterminado e consolidou sua permanência no sistema.

Esse ponto ajuda a entender a trajetória do FCP: ele surgiu como instrumento transitório, mas acabou se tornando permanente.

Como o FCP funciona hoje

Na prática, o FCP funciona hoje como um adicional vinculado ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).

Os Estados podem instituir um percentual extra sobre determinadas operações e vincular essa arrecadação ao seu financiamento, com base no art. 82 do ADCT. Com isso, ele passou a operar como uma fonte adicional de receita associada à tributação do consumo.

Ao longo do tempo, esse adicional deixou de ser apenas um mecanismo de financiamento e passou a cumprir também outra função: permitir o aumento da carga sobre determinados bens e serviços. Em muitos casos, isso alcançou bebidas, cigarros, combustíveis, telecomunicações, energia elétrica e outros itens sujeitos à tributação mais elevada.

Esse movimento, porém, começou a encontrar limites antes mesmo da Reforma. Com a Lei Complementar nº 194/2022, combustíveis, energia elétrica e telecomunicações passaram a ser tratados como bens e serviços essenciais. Com isso, houve uma restrição mais significativa ao aumento das alíquotas de ICMS aplicadas a esses setores.

Na prática, ele passou a cumprir um papel duplo. De um lado, financiava políticas públicas. De outro, funcionava como instrumento de tributação seletiva, ainda que não fosse formalmente tratado dessa maneira.

É justamente essa dupla função que explica sua relevância no sistema atual e porque sua reorganização se tornou necessária com a Reforma.

O que muda com a Reforma Tributária

A Reforma Tributária não extingue o FCP, mas desmonta a base sobre a qual ele funciona hoje.

Como seu funcionamento está vinculado ao ICMS, a extinção gradual desse imposto torna inviável a continuidade do modelo atual.

A mudança, portanto, não está na existência do instituto, mas na forma como ele é financiado. O que se encerra não é o fundo em si, mas a lógica pela qual foi incorporado à tributação do consumo nas últimas décadas.

Essa distinção é importante porque ajuda a entender o que a Reforma preserva e o que ela transforma.

O FCP durante a transição

Durante a transição, o FCP continua existindo da forma como já é conhecido hoje, porque o ICMS também continua existindo nesse período.

Enquanto o regime atual permanecer em vigor, o fundo segue operando como adicional sobre operações, nos moldes já adotados pelos Estados. Na prática, isso significa que, por alguns anos, o modelo antigo e o novo vão conviver.

De um lado, permanecem ICMS e FCP; de outro, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) começa a ocupar gradualmente esse espaço.

Essa convivência mantém o funcionamento atual do fundo durante a transição, mas apenas até o encerramento definitivo do regime anterior.

O FCP depois da transição

A mudança mais profunda aparece com a entrada do regime permanente do IBS.

É nesse ponto que a Lei Complementar nº 227/2026, que instituiu o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS), ganha especial importância. O art. 129 da lei autoriza Estados, Distrito Federal e Municípios a destinarem parte da receita do IBS ao financiamento do Fundo de Combate à Pobreza, mediante lei específica do respectivo ente e observado o limite superior de 1%, com vigência a partir de 1º de janeiro de 2033.

Com isso, o FCP ingressa no novo sistema sob outra lógica.

No modelo anterior, o fundo era financiado por um acréscimo cobrado sobre determinadas operações. Com o novo regime, ele deixa de ser um adicional vinculado à operação e passa a ser financiado por uma parcela da arrecadação do IBS.

A mudança parece discreta, mas altera de forma relevante o papel do fundo. Antes, o FCP funcionava como um mecanismo que elevava diretamente a carga tributária em certas operações. No novo sistema, ele perde essa função e passa a operar como instrumento de financiamento sustentado por uma fração da receita arrecadada.

Com isso, o fundo deixa de atuar como instrumento de majoração direta e passa a exercer um papel mais restrito: permanece como fonte de financiamento social, mas com espaço bem menor como instrumento de aumento seletivo de carga.

O paralelo com o Imposto Seletivo

É justamente nesse ponto que o paralelo com o Imposto Seletivo se torna mais claro.

Durante muitos anos, o FCP funcionou, na prática, como uma forma de tributação seletiva. Ele permitia onerar de forma diferenciada determinados bens e serviços, especialmente aqueles considerados supérfluos, sensíveis ou sujeitos à tributação mais intensa.

Essa lógica se aproxima do papel que o Imposto Seletivo passa a exercer com a Reforma. Em ambos os casos, há a ideia de onerar de forma mais intensa determinados consumos.

A diferença está em quem exerce essa função.

No modelo anterior, essa seletividade estava concentrada nos Estados, por meio do FCP. Com a Reforma, ela passa a ser organizada pela União, por meio do Imposto Seletivo.

A semelhança entre os dois é evidente, mas a mudança de competência altera sua posição no sistema. O que antes era uma forma de seletividade estadual passa a ser uma seletividade federal.

O que a Reforma realmente fez

A Reforma não eliminou o Fundo de Combate à Pobreza. O que ela fez foi reorganizar suas funções.

No modelo anterior, financiamento social e seletividade tributária conviviam no mesmo instrumento.

No novo sistema, essas funções deixam de caminhar juntas. A função de financiamento permanece com o FCP. Já a função de onerar seletivamente determinados consumos passa a ser exercida pelo Imposto Seletivo.

Mais do que extinguir ou preservar o fundo, a Reforma redesenhou seu papel. O FCP continua existindo, mas deixa de ocupar o espaço que tinha na tributação do consumo. O Imposto Seletivo passa a ocupar esse espaço, agora voltado à tributação de bens e serviços considerados prejudiciais, sob competência federal.

É nessa separação que está uma das mudanças mais discretas — e também mais relevantes — da Reforma Tributária brasileira.

*Cleciane Severo é bacharel em direito e integra o time de Conteúdo da Systax.

Referências:

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 31, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2000. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc31.htm

LEI COMPLEMENTAR Nº 111, DE 6 DE JULHO DE 2001. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp111.htm

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 67, DE 22 DE DEZEMBRO DE 2010. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc67.htm

LEI COMPLEMENTAR Nº 194, DE 23 DE JUNHO DE 2022. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp194.htm

LEI COMPLEMENTAR Nº 214, DE 16 DE JANEIRO DE 2025. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm

LEI COMPLEMENTAR Nº 227, DE 13 DE JANEIRO DE 2026. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp227.htm