Adoção do IBS na prática: até que ponto vale a pena simplificar os impostos?

Atualmente há duas propostas tramitando – uma na Câmara e outra no Senado – em prol de encontrar um melhor caminho para diminuir a excessiva carga tributária presente no país. Ambas trazem um escopo principal, a simplificação de tributos com a criação de um Imposto de Valor Agregado (IVA) que já acontece em diversos países.

Na prática, a PEC 45 propõe substituir 5 tributos (IPI, PIS, Cofins, ICMS, ISS) – em outras palavras, IBS (Imposto sobre Bens e Serviços – enquanto a PEC 110 propõe substituir em nove tributos (IPI, IOF, PIS, Pasep, ICMS, Cofins, Cide-combustíveis, salário-educação, ICMS e ISS).

Há especialistas que enxergam as propostas como equilíbrio fiscal, enquanto outros temem os efeitos na arrecadação para os entes federativos. Em outras palavras, qual será o cenário final caso as propostas tragam um único texto aprovado? Conversamos com Flávio Roxo, gerente executivo de Finanças na Infoglobo Comunicação e Participações AS e Caio Takano, Professor na LiveU para sanar algumas dúvidas acerca do tema.

1 - Até que ponto a arrecadação centralizada no IBS é benéfica para o setor de bens e serviço e de que forma atinge o consumidor final?

Flávio – Acredito que o IBS beneficie os setores da nossa economia no sentido da diminuição da complexidade de legislação tributária e redução dos custos das empresas no gerenciamento da apuração e pagamento dos impostos ("custo Brasil") que este substituirá.

Há que se ter cuidado, entretanto, na formação das alíquotas do IBS levando-se em consideração o setor produtivo (e sua cadeia) x a capacidade contributiva do consumidor final.

Caio – De forma geral, os defensores das propostas legislativas de reforma tributária tendem a sustentar que suas propostas trarão duas grandes virtudes ao sistema tributário atual: simplificação e redução da carga tributária. Diante do que se vê ofertado, a expectativa de reformas substanciais do sistema tributário brasileiro com uma reforma tributária – seja ela qual for – tem gerado otimismo no setor produtivo de bens e serviços, pelo menos no que tange ao que vem sendo “vendido” pelos proponentes das alterações constitucionais.

Em relação à simplificação do sistema tributário, dois pontos merecem ressalva: (i) em primeiro lugar, se deve atentar que a almejada simplicidade com as propostas de reformas é, hoje, mera expectativa. A real simplificação dependerá menos da disciplina constitucional da matéria, mas da regulamentação por lei complementar e lei ordinária que o “novo sistema” receberá. O problema da elevada complexidade do atual sistema tributário não decorre e um texto constitucional inconsistente ou mal escrito, mas, sim, das distorções que nele ocorrem advêm da má aplicação e do desrespeito às balizas constitucionais, principalmente na legislação ordinária e infralegal, i.e., na sua “regulamentação” pelos diversos entes políticos, à luz de seus respectivos interesses individuais; (ii) em segundo lugar, a almejada simplicidade não será um efeito imediato das alterações, mas um objetivo alcançado à longo prazo. Ademais, durante o período de transição, em qualquer uma das propostas, haverá inevitável aumento da complexidade pela convivência de duas sistemáticas distintas de apuração de tributos, em modelos de incidência completamente diferentes. Não fosse suficiente, mesmo depois do período de transição, permanecerão a existir custos de conformidade relativos à manutenção e conhecimento acerca do funcionamento e retificação de obrigações acessórias do sistema reformado, por conta de litígios administrativos e judiciais do período “pré-reforma”, ou de situações de incertezas jurídicas decorrentes da própria transição.

Quanto à redução da carga tributária, podemos indicar também dois problemas significativos: (i) o aumento de restrições – ou mesmo a proibição completa – na concessão de benefícios fiscais e a uniformização da alíquota do imposto para todo o território nacional poderá impactar de forma significativa diversos segmentos econômicos que possuem uma carga tributária diferenciada historicamente. As áreas de agronegócio (que possuem inúmeros benefícios fiscais para pequenos produtores rurais, como o caso do Convênio ICMS n.º 100/1997) e prestação de serviços (historicamente tributado à alíquota máxima de 5%, conforme o artigo 8º da Lei Complementar nº 116/2003) seriam algumas das mais impactadas, à título de exemplo; (ii) em ambas as propostas, a positivação da regra de não-cumulatividade é feita de forma exatamente idêntica ao regime existente atualmente – isto é, o imposto “será não cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação com o montante cobrado nas anteriores”. Nessas circunstâncias, não há garantia constitucional que leve a crer que a sistemática do IBS traga o “regime do crédito financeiro” tão almejado pelos contribuintes, tampouco significa que o STF alterará sua jurisprudência pacífica sobre o tema, persistindo as discussões infindáveis sobre as aquisições que geram (ou não) crédito de imposto. Assim, considerando as duas problemáticas, é possível afirmar que, tanto o aumento da carga tributária em segmentos econômicos estratégicos quanto a persistência das problemáticas relativas aos créditos de IBS, gerará incremento do custo sobre as mercadorias comercializadas e serviços prestados (afinal, tributos não recuperáveis tornam-se custos da produção), majorando o preço relativo de bens e serviços, onerando ainda mais o consumidor final. Afinal, a preocupação dos projetos de reforma é antes a simplificação do sistema, sem qualquer comprometimento com redução de carga tributária.

2 - A tributação sobre o consumo deve ser tratada como um balizador do ponto de vista do consumidor final e da economia do país? Seria esse um instrumento para diminuir a desigualdade social ou, na verdade, deve ser levado em consideração questões econômicas, interesses dos contribuintes e do governo?

Flávio – Embora de grande complexidade quanto à definição, acredito que o consumo seja sim uma referência na determinação das alíquotas do IBS, influenciando e norteando o desenvolvimento econômico. Entretanto, em face desta complexidade, este poderá não ser o instrumento que reduzirá ou eliminará às desigualdades sociais, tendo e vista exatamente os vários interesses envolvidos que hoje são, prioritariamente, os dos entes tributário federais, estaduais e municipais e não os do consumidor final pagador de impostos x resultado da aplicação destes recursos recebidos.

Caio – A técnica de calibração de alíquotas dos impostos sobre o consumo, a partir de uma tributação mais ou menos gravosas, pode possuir diferentes justificativas, no entanto, podemos discriminá-las, em última instância, em dois grupos: (i) a tributação seletiva em função da essencialidade do produto; e (ii) a tributação indutora de comportamentos econômicos.

Em relação à tributação seletiva em função da essencialidade do produto, que é expressamente positivada nos casos do IPI e do ICMS, conforme os artigos 153, § 3º, inc. I e 155, § 2º, inc. III, da Constituição de 1988, trata-se de forma de graduar a tributação sobre o consumo em função da capacidade contributiva dos consumidores. Isto é, a justificativa de uma tributação reduzida ou majorada de produto em função da essencialidade reside na presunção de que tal produto será consumido por indivíduo que manifesta muita ou pouca renda-consumida. Daí se explica a isenção dos itens da cesta-básica.

Já em relação à tributação indutora de comportamentos econômicos, podemos dizer que a alta ou a baixa tributação se justifica na direção dos padrões de consumo em prol da promoção de objetivos econômicos. Assim que a alta tributação dos cigarros e de bebidas alcoólicas se encaixa mais no contexto de uma política nacional de saúde pública, do que na observância da capacidade contributiva individual de cada consumidor.

Nesse contexto, pode-se dizer que, com a reforma tributária e a instituição do IBS, perde-se – e muito! – em quesito de justiça fiscal e política econômica na tributação sobre o consumo. As medidas de proibição de concessão de benefícios fiscais e uniformização de alíquotas constantes nas propostas trazem, de forma oculta, a premissa de que “não se faz política com tributo, mas sim com gasto público”. Porquanto a premissa seja cientificamente verdadeira, é preciso questionar se esta é realizável ou executável, no país onde há uma relação de desconfiança história entre o contribuinte e o Estado, e que, ademais disso, não possui tradição nesse tipo de política.

3 - Em sua opinião, qual seria a melhor resolução para a amplificação da base de incidência do IBS? E como você acredita que isso vai caminhar?

Flávio – Acredito que a base de incidência do IBS não poderia ser ampliada, mas sim ser categorizada por natureza de mercadorias e serviços (e os respectivos níveis de demanda/necessidade) cujas alíquotas seriam determinadas por consenso entre cada município + união e cada estado + união. Lendo a PEC 45, entende-se que, das alíquotas, cada ente tributário ficará com um percentual, ou seja, todos participarão da arrecadação relativa à comercialização dos bens ou serviços.

Tendo em vista que cada estado ou município poderia alterar a alíquota básica do IBS, sendo que temos hoje 26 estados e 5.570 municípios, isso pode vir a estimular a má gestão da arrecadação caso não se estabeleça um teto para esta alíquota.

A adoção do IBS no princípio da não cumulatividade apresenta-se como uma ideia justa, entretanto, na hipótese, por exemplo, da indústria jornalística, como se teria o ressarcimento desse imposto acumulado, tendo em vista que seus produtos são imunes? Seria necessário um estabelecimento de novas regras para certos tipos de negócios.

A adoção do IBS em um país com enormes desigualdades sociais, políticos pouco preparados, corrupção e administração pública ineficiente pode tornar a adoção IBS uma solução com consequências caóticas.

De todo modo, na prática, parece difícil que se caminhe com a adoção do IBS, pelo fato da junção de tributos administrados por entes diversos (de nível federal, estadual e municipal) que hoje já têm dificuldades orçamentárias e que não teriam a previsibilidade certa de ganho oriundo dessa nova tributação. Provavelmente os estados e municípios criarão dificuldades para tal. Parece ser mais viável o governo federal implementar uma junção dos tributos sob sua própria administração.

Caio – A proposta de reforma tributária e de instituição do IBS procurar unificar as bases dos tributos incidentes sobre o consumo até então existentes, em maior ou menor grau – a PEC nº 45 prevê a substituição de 5 tributos (IPI, PIS, Cofins, ICMS, ISS. Do ponto de vista político e federativo, vê-se com alguma dificuldade que os entes federativos subnacionais (Estados, Municípios e Distrito Federal) renunciam suas competências para arrecadação de receita própria derivada, em troca da promessa de receitas transferidas por meio dos mais variados sistemas de repartição, surgidos no bojo das propostas de reformas tributárias.

Melhor teria caminhado as propostas de reforma tributária se tivessem proposto unificações no âmbito de cada ente federativo. Na esfera federal, por exemplo, são múltiplas as incidências tributárias que poderiam ser unificadas (IPI, IOF, PIS e COFINS, Salário-educação e diversas CIDE’s). De outro lado, do lado da arrecadação, é importante lembrar que o artigo 154, inc. I da Constituição dá margens à criação de novos impostos, que incidam sobre grandezas econômicas não discriminadas expressamente entre os entes federativos na redação originária da Constituição de 1988, não havendo que se falar do esgotamento dos meios arrecadatórios sob a égide do nosso sistema tributário atual.

4 - A adoção do IBS fortaleceria a Federação ou criaria um enfraquecimento por conta da redução de autonomia dos estados e municípios? Você acredita que esse conceito de centralizador na União é o modelo ideal, tendo em vista toda sociedade e a economia do País?

Flávio – Na medida em que será a União a gestora máxima das políticas do IBS, obviamente haverá um enfraquecimento parcial de estados e municípios que não se estabelece como algo ruim, tendo em vista a enorme dificuldade administrativa da maioria desses entes.

A centralização da administração pela União pode não se configurar como o melhor modelo, mas, talvez seja uma alternativa a ser testada frente a má gestão generalizada que vemos hoje. Caso se queira realmente reduzir às desigualdades existentes, talvez testar esta forma alterando-a gradativamente possa ser uma boa tentativa.

Caio – A unificação dos tributos sobre o consumo existentes em um único imposto federal, de base ampla e com alíquota uniforma, implicaria em significativa renúncia de autonomia política e financeira dos Estados e Municípios. Assim, em minha perspectiva, a Federação seria sensivelmente ferida com o advento das propostas de reforma tributária em tramitação legislativa atualmente, seja por meio da PEC nº 45 ou da PEC nº 110. Ademais, considerando as proporções continentais de nosso país e as particularidades econômicas de cada região, uma proposta centralizadora e unificante da tributação sobre o consumo não seria capaz de satisfazer economicamente as peculiaridades dos variados segmentos produtivos e econômicos do Brasil.

5 – Por fim, com o IBS teríamos um caminho para o fim da Guerra Fiscal?

Flávio – Acredito que o IBS, a exemplo do que acontece com o IVA em outros países, acabaria sim com a "guerra fiscal". Resta apenas este ser implementado de forma correta em um país com tantas particularidades.

Caio – Rigorosamente, se considerarmos superados todos os óbices constitucionais e federativos, a unificação dos tributos sobre o consumo em um IBS federal, de base ampla e alíquota uniforme, tem o potencial de eliminar a “guerra fiscal” no âmbito do ICMS. A questão é “a que custo?”. Entendo que as reformas tributárias consubstanciadas nas PECS nº 45 e 110 eliminariam a “guerra fiscal” à custa da autonomia política e financeira dos entes federativos subnacionais, isto é, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, sendo, portanto, tendente a abolir a forma federativa de estado, violando o artigo 60, § 4º, inciso I, da Constituição.

Outras medidas poderiam garantir o fim da “guerra fiscal” a um preço muito menor: à título de exemplo, poderíamos citar a transição da competência tributária para instituir ICMS sobre operações interestaduais para os Estados de Destino, onde o consumo efetivamente ocorre. A manutenção da manutenção de competência tributária no Estado de Origem, ainda que parcialmente, abre margens à concessão de benefícios fiscais à revelia do CONFAZ, agravando a atração de investimentos privados por meio de medidas ilegais e que promovem insegurança jurídica aos contribuintes. Ainda, mesmo que se mantivesse a tributação de operações interestaduais no Estado de Origem, seria possível eliminar a “guerra fiscal” com a modernização da Lei Complementar nº 24/1975, que dispõe sobre o funcionamento do CONFAZ, exigindo a unanimidade de todos os entes federativos para concessão de benefícios, e o Conselho não tem se mostrado eficaz no combate à concessão de benefícios fiscais ilegais.